Chênh lệch địa tô’ từ lý thuyết đến thực tiễn

Sau khi đăng tải bài viết “Ai ‘ăn’ chênh lệch địa tô?”, Luật sư Nguyễn Tiến Lập đã cung cấp thêm góc nhìn qua bài “Địa tô chênh lệch đang làm lợi cho ai?” trên Tuần Việt Nam. Điều đó khiến tôi nhận thấy cần phải làm rõ thêm về “chênh lệch địa tô” khi chuyển mục đích sử dụng đất dưới cả góc nhìn lý thuyết cũng như thực tiễn.

Trước hết, cần khẳng định “chênh lệch địa tô” là khái niệm triết học, có tính trừu tượng, không phải thuật ngữ pháp lý và độc giả không thể tìm thấy trong bất kỳ văn bản quy phạm pháp luật nào.

Nguồn gốc và bản chất của “chênh lệch địa tô”

Điều 19 Luật Đất đai hiện hành quy định: “Nhà nước điều tiết phần giá trị tăng thêm từ đất mà không do đầu tư của người sử dụng đất mang lại thông qua chính sách thuế, tiền sử dụng đất, tiền thuê đất, đầu tư cơ sở hạ tầng và chính sách hỗ trợ cho người có đất thu hồi”. Đó chính là khái niệm pháp lý chính thức của “địa tô chênh lệch”: Là phần giá trị tăng thêm từ đất mà không phải từ “công” của người sử dụng đất.

Vậy phần giá trị tăng thêm này xuất phát từ đâu, do đâu mà có, nếu không phải do công sức, chi phí đầu tư của người sử dụng đất? Để giải thích điều này, cần phải xuất phát từ quyền và trách nhiệm của Nhà nước đối với đất đai.

Luật Đất đai năm 2013 quy định Nhà nước giữ vai trò “kép” đối với đất đai: “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý”. Vai trò thứ nhất là vai trò đại diện chủ sở hữu (“toàn dân” là chủ sở hữu đất đai đã giao cho Nhà nước làm đại diện, thay mặt mình). Vai trò thứ hai là vai trò thống nhất quản lý đất đai trên toàn bộ lãnh thổ Việt Nam.

Trong vai trò thứ nhất, vai trò đại diện cho “ông chủ”, Nhà nước có toàn quyền quyết định mục đích sử dụng đất. Điều 14 Luật Đất đai quy định: “Nhà nước quyết định mục đích sử dụng đất thông qua quy hoạch sử dụng đất, kế hoạch sử dụng đất và cho phép chuyển mục đích sử dụng đất”. Quyền này được sử dụng cho mục đích A mà không phải cho mục đích B – đã làm phát sinh “chênh lệch địa tô”.

Bởi vì, Luật Đất đai quy định nguyên tắc quan trọng nhất trong sử dụng đất là “đúng quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất và đúng mục đích sử dụng đất” (Điều 6), nên người sử dụng đất có nghĩa vụ sử dụng đất đúng mục đích mà Nhà nước xác lập, không được phép tự ý chuyển sang mục đích khác; việc sử dụng đất sai mục đích là hành vi vi phạm pháp luật, sẽ làm phát sinh trách nhiệm pháp lý, gồm cả chế tài hình sự.

Rõ ràng, một quyết định cho phép chuyển mục đích sử dụng đất, ví dụ từ đất nông nghiệp sang đất thương mại, dịch vụ hoặc đất ở, sẽ khiến giá đất tăng vọt. Điều 112 Luật Đất đai quy định, nguyên tắc định giá đất là phải theo mục đích sử dụng đất hợp pháp tại thời điểm định giá và thời hạn sử dụng đất.

Thực tế có lẽ ai cũng hiểu: Đất ở và đất thương mại, dịch vụ thường có giá cao gấp cả chục lần, thậm chí cả trăm lần so với đất nông nghiệp. “Chênh lệch địa tô” hình thành từ đó: do chuyển mục đích từ loại đất có giá trị thấp sang loại đất có giá trị cao hơn.

Tài chính đất đai, phương thức xác định và khai thác “chênh lệch địa tô”

Theo đúng nguyên tắc đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu, chỉ Nhà nước mới có quyền quyết định cho phép chuyển mục đích sử dụng đất và chỉ Nhà nước mới có quyền thu, khai thác, hưởng thụ phần lớn “chênh lệch địa tô” để gộp chung vào ngân sách và chi dùng cho mục đích quốc gia, mục đích công cộng, phục vụ Nhân dân cả nước, đảm bảo hài hòa lợi ích và công bằng xã hội.

Ngược lại, nếu việc chuyển mục đích sử dụng đất không làm lợi chủ yếu cho ngân sách nhà nước mà lợi nhuận chảy phần lớn vào túi một nhóm chủ thể tư thì đều đào sâu thêm bất bình đẳng xã hội.

Việt Nam đã có 4 phiên bản Luật Đất đai và đang xây dựng đạo luật thứ 5 với rất nhiều kỳ vọng đột phá. Ở thời điểm hiện tại, dù vẫn còn đôi điều bất cập nhưng pháp luật đất đai hiện hành đã tương đối đầy đủ, hoàn thiện về giá đất, về tài chính đất đai (1).

Nghị định số 44/2014/NĐ-CP (Nghị định 44) và Thông tư số 36/2014/TT-BTNMT (Thông tư 36) sau gần 10 năm thực thi đã đề ra bộ công cụ định giá đất tương đối hoàn thiện. Có 5 phương pháp định giá đất: phương pháp so sánh trực tiếp, phương pháp chiết trừ, phương pháp thu nhập, phương pháp thặng dư, và phương pháp hệ số điều chỉnh giá đất. Ngoại trừ phương pháp hệ số điều chỉnh thì 4 phương pháp đầu tiên đều là những phương pháp hiện đại, theo thông lệ quốc tế và là những phương pháp định giá theo nguyên tắc thị trường.

Nghị định 44 và Thông tư 36 đã quy định khá đầy đủ và có những ví dụ cụ thể về 4 phương pháp định giá đất để các tổ chức tư vấn định giá đất tham khảo, áp dụng. Đặc biệt, đại đa số các trường hợp định giá đất khi chuyển mục đích sử dụng đất, ví dụ từ đất nông nghiệp sang đất ở, đất thương mại, dịch vụ để làm dự án khu đô thị, nhà ở thương mại… đều áp dụng phương pháp thặng dư (2).

Tôi xin trình bày một ví dụ sau để giúp độc giả dễ hình dung về định giá đất và khai thác, phân bổ “chênh lệch địa tô” khi triển khai các dự án khu đô thị, nhà ở thương mại mà phải chuyển mục đích sử dụng đất. Để dễ hiểu, dễ tiếp cận cho đa số, tôi xin diễn đạt một cách lược giản, các tính toán được trình bày với độ chính xác tương đối.

Thử tính toán một trường hợp

Như đã nêu trong bài viết “Ai ‘ăn’ chênh lệch địa tô?”, các dự án phát triển kinh tế – xã hội phải thu hồi đất sẽ tồn tại 2 nhóm quan hệ. Nhóm quan hệ thứ nhất là giữa Nhà nước và những người sử dụng đất hiện hữu, Nhà nước thu hồi đất sẽ phải bồi thường theo giá đất tương ứng mục đích sử dụng hiện hữu và thời hạn sử dụng đất còn lại (gọi là giá A).

Nhóm quan hệ thứ hai là giữa Nhà nước và chủ đầu tư dự án. Sau khi hoàn thành thu hồi đất và bồi thường, hỗ trợ, Nhà nước sẽ trao quyền sử dụng đất cho chủ đầu tư thông qua quyết định giao đất/cho thuê đất. Chủ đầu tư phải nộp tiền sử dụng đất/tiền thuê đất theo mục đích sử dụng mới và thời hạn giao đất/cho thuê đất (gọi là giá B).

Thông thường giá trị B luôn lớn gấp nhiều lần giá trị A. Chủ đầu tư thường phải ứng trước tiền cho Nhà nước chi trả bồi thường (ứng trước giá trị A); khi được giao đất và xác định được tiền sử dụng đất là B thì nộp phần chênh lệch (B-A).

Ví dụ về dự án khu đô thị có quy mô 10ha (100.000m2) với hiện trạng là đất nông nghiệp mà Nhà nước thu hồi đất với giá 1 triệu đồng/m2, giá trị A là 100.000m2 * 1 triệu đồng/m2 = 100 tỷ đồng, chủ đầu tư phải ứng trước 100 tỷ đồng.

Nhà nước giao đất/cho thuê đất theo quy hoạch chi tiết dự án, gồm: giao 4ha (40.000m2) đất ở thấp tầng có giá 20 triệu đồng/m2; cho thuê trả tiền một lần 2ha (20.000m2) đất thương mại dịch vụ có giá 10 triệu đồng/m2; giao 4ha (40.000m2) đất cây xanh, công cộng, đường giao thông… không thu tiền sử dụng đất. Giá trị B = 40.000m2 * 20 triệu đồng/m2 + 20.000m2 * 10 triệu đồng/m2 = 1.000 tỷ đồng.

Chủ đầu tư phải nộp tiếp chênh lệch B-A = 900 tỷ vào ngân sách, đây được coi là “lợi nhuận” của Nhà nước khi triển khai dự án.

Bây giờ tôi sẽ làm rõ phương pháp để xác định giá đất để thu tiền sử dụng đất từ chủ đầu tư (ở ví dụ trên, giá đất ở thấp tầng: 20 triệu đồng/m2; giá đất thương mại, dịch vụ: 10 triệu đồng/m2; giá trị B = 1.000 tỷ đồng).

Như đã nêu, giá đất được tính theo phương pháp thặng dư. Thặng dư = Ước tính tổng doanh thu phát triển giả định của bất động sản (BĐS) – Ước tính tổng chi phí phát triển giả định của BĐS.

Trong đó:

(i) Tổng doanh thu phát triển giả định của BĐS được ước tính trên cơ sở khảo sát, thu thập các thông tin về giá chuyển nhượng, giá cho thuê và các yếu tố khác hình thành doanh thu của các dự án có đặc điểm tương tự.

(ii) Tổng chi phí phát triển giả định của BĐS gồm: Chi phí xây dựng kết cấu hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội, xây dựng nhà ở, công trình theo đúng quy hoạch…; Chi phí thiết bị; Chi phí tư vấn đầu tư xây dựng; Chi phí quản lý dự án; Chi phí kinh doanh (gồm chi phí quảng cáo, bán hàng, quản lý; lợi nhuận của nhà đầu tư có tính đến yếu tố rủi ro kinh doanh và chi phí vốn)…

Từ quy hoạch chi tiết của dự án đã được phê duyệt, đơn vị tư vấn định giá đất có thể bóc tách được số lượng, diện tích sản phẩm BĐS đưa vào kinh doanh và qua khảo sát có thể thu thập thông tin giá giao dịch trung bình của sản phẩm BĐS đó trên thị trường. Tổng (diện tích kinh doanh * đơn giá BĐS trung bình) = Doanh thu giả định.

Cũng từ quy hoạch chi tiết của dự án, đơn vị tư vấn xác định được số lượng, quy mô công trình phải xây dựng và căn cứ suất vốn đầu tư xây dựng trung bình do Bộ Xây dựng công bố hàng năm mà tính được chi phí phát triển giả định. Tổng (diện tích xây dựng công trình * đơn giá xây dựng trung bình) = Chi phí phát triển giả định.

Lưu ý, các yếu tố doanh thu và chi phí đều được xác định ở mức giao dịch trung bình trên thị trường (giữa mức cao nhất và thấp nhất), có tính đại diện và phản ánh khách quan mặt bằng giá thị trường.

Giá trị của thửa đất cần định giá = Tổng doanh thu phát triển – Tổng chi phí phát triển.

Trong ví dụ nêu trên, giả định tính được: Tổng doanh thu phát triển = 11.176 tỷ đồng; Tổng chi phí phát triển = 10.000 tỷ đồng; từ đó tính được: Giá trị của thửa đất cần định giá = 11.176 – 10.000 = 1.176 tỷ đồng.

Theo Thông tư 36, chủ đầu tư được hưởng lợi nhuận có tính đến yếu tố rủi ro kinh doanh, chi phí vốn, được tính bằng 15%. Như vậy, chủ đầu tư được hưởng 15% thặng dư và phải nộp 85% cho Nhà nước. “Địa tô chênh lệch” chính là giá trị thặng dư, trong đó cho phép chủ đầu tư thụ hưởng 15% giá trị thặng dư và phải trả cho Nhà nước 85% giá trị thặng dư – chính là giá đất:

Trong ví dụ trên, tiền sử dụng đất = 85% giá trị thặng dư = 85% * 1.176 = 1.000 tỷ đồng. Chủ đầu tư (có công bỏ vốn, bỏ công sức triển khai) được hưởng lợi nhuận = 15% giá trị thặng dư = 15% * 1.176 = 176 tỷ đồng.

(Các phép tính được lược bớt cho đơn giản, dễ hiểu, với độ chính xác tương đối để độc giả dễ hình dung về phương pháp tính).

Hài hòa lợi ích trong khai thác “địa tô chênh lệch”

Ví dụ trên đây có lẽ đã phần nào trả lời được câu hỏi: Vậy “địa tô chênh lệch” sinh ra khi chuyển mục đích sử dụng đất thuộc về ai?

“Địa tô chênh lệch” chính là giá trị thặng dư, tính bằng doanh thu trừ đi chi phí khi thực hiện dự án BĐS, trong đó 85% giá trị thặng dư là tiền sử dụng đất mà chủ đầu tư phải nộp cho Nhà nước, được hòa chung vào ngân sách để chi dùng cho Nhân dân cả nước theo Luật Ngân sách nhà nước, phục vụ đầu tư công, phản ánh “mục đích quốc gia, mục đích công cộng” khi thu hồi đất để chuyển mục đích sử dụng và triển khai dự án (với điều kiện việc thu, chi ngân sách không có tham nhũng, thất thoát).

Hiện nay, một số ý kiến cho rằng người chủ sở hữu đất đai đích thực là “toàn dân” không hưởng lợi từ chuyển mục đích sử dụng đất và phải mua các BĐS với giá cao. Quan điểm này chưa chính xác, toàn diện bởi nhầm lẫn giữa chủ thể “toàn dân” với “người mua sản phẩm BĐS trong dự án”. Người phải được hưởng lợi từ “chênh lệch địa tô” là “toàn dân”, là 100 triệu người trên đất nước Việt Nam và thậm chí còn phải để dành một phần cho thế hệ sau, chứ không thuộc về 1.000 người mua nhà trong dự án. 1.000 người mua nhà trong dự án cũng chỉ tham gia một khâu trong quy trình khai thác nguồn lực đất đai, giúp đất đai tạo ra giá trị, tức là giúp tạo ra địa tô và địa tô đó thuộc về “toàn dân”.

Nếu anh A bỏ 1 tỷ đồng mua một căn nhà thì là để giúp anh A được thỏa mãn nhu cầu cá nhân và một phần trong 1 tỷ đồng ấy cấu thành trong “giá đất”, cấu thành nên địa tô, nộp vào ngân sách để chi cho đầu tư công. Bản thân anh A cũng gián tiếp hưởng một phần kết quả của “địa tô” ấy khi Nhà nước dùng ngân sách để mở đường, chiếu sáng đường phố…

Một dự án có chuyển mục đích sử dụng đất triển khai tại Hà Nội sẽ tạo ra “chênh lệch địa tô”, phản ánh bằng tiền sử dụng đất nộp vào ngân sách và ngân sách có thể chi cho dự án đầu tư phát triển trên toàn bộ lãnh thổ Việt Nam.

Người nông dân tại Cà Mau cũng được hưởng một phần “chênh lệch địa tô” khi chuyển mục đích sử dụng đất tại Hà Nội. Nó phản ánh đúng và sâu sắc “mục đích quốc gia, mục đích công cộng” của chế định thu hồi đất và đúng nguyên lý về khai thác, phân bổ “chênh lệch địa tô”.

Đồng thời, chủ đầu tư dự án cũng được hưởng một phần “chênh lệch địa tô”; tỷ lệ thụ hưởng theo theo Thông tư 36 hiện nay là 15%; còn 85% trả lại cho cộng đồng. Tôi cho rằng đây là phương thức phân bổ công bằng, bù đắp thỏa đáng cho công sức đóng góp của chủ đầu tư và hài hòa lợi ích giữa các chủ thể Nhà nước – Người dân – Doanh nghiệp.

Dĩ nhiên là các tính toán nêu trên đều có tính chất tương đối, phản ánh giá trị trung bình trên thị trường. Với một dự án cụ thể, chủ đầu tư giàu năng lực, quản lý chuyên nghiệp có thể triển khai dự án hiệu quả hơn, mang lại lợi nhuận cao hơn mức 15%. Ngược lại, chủ đầu tư yếu kém có thể chỉ thu được lợi nhuận thấp hơn, thậm chí thua lỗ.

Như vậy, việc khai thác, phân bổ “địa tô chênh lệch” hiện nay đã tiếp cận dưới góc độ thị trường, đảm bảo công bằng xã hội và phát huy cạnh tranh, khuyến khích doanh nghiệp phát triển.

Nguyễn Văn Đỉnh

Chú thích:

(1) Gồm: Chương 8 Luật Đất đai năm 2013; Nghị định số 44/2014/NĐ-CP về giá đất; các Nghị định số 45/2014/NĐ-CP và số 46/2014/NĐ-CP về thu tiền sử dụng đất, tiền thuê đất; Thông tư số 36/2014/TT-BTNMT của Bộ TNMT quy định chi tiết phương pháp định giá đất, và Bộ Tiêu chuẩn thẩm định giá bất động sản theo Thông tư số 145/2016/TT-BTC của Bộ Tài chính.

(2) Nghị định 44 quy định: “Phương pháp thặng dư là phương pháp định giá đất đối với thửa đất có tiềm năng phát triển theo quy hoạch sử dụng đất, quy hoạch xây dựng hoặc được phép chuyển mục đích sử dụng đất để sử dụng cao nhất và tốt nhất…”.